Mathilde Ciulla Alors que l’Union européenne s’apprête à fêter les 60 ans des traités de Rome, la Politique Agricole Commune est arrivée elle aussi à l’heure du bilan. Malgré les nombreuses réformes qu’elle a connues, l’une des plus anciennes politiques européennes est aujourd’hui encore très critiquée. Comment la moderniser ?
La Politique Agricole Commune a été intégrée aux traités de Rome de 1957 mais n’est entrée en vigueur qu’en 1962. C’est le domaine où l’intégration est la plus poussée pour le moment au sein de l’UE, mais son budget a été réduit au cours des différents cycles de programmation successifs : elle représentait plus des deux tiers du budget communautaire à son lancement, et pour 2014-2020, ce ne sont plus que 40%.
La PAC a aidé à moderniser l’agriculture européenne
L’agriculture emploie encore de nombreux Européens – plus de 10% de la population active aujourd’hui, bien que ce chiffre ait largement baissé depuis l’introduction de la PAC -, et l’UE reste une puissance agricole, encore capable de rivaliser avec les plus grands producteurs au monde, les États-Unis en tête. Et bien qu’on puisse largement la critiquer, il faut toutefois lui reconnaître un effet positif sur l’agriculture européenne : depuis la Seconde Guerre Mondiale, elle a permis à l’Europe d’atteindre l’autosuffisance alimentaire, l’objectif principal qui lui a été assigné à sa création. Elle a aussi permis la mise en place d’outils pour garantir le revenu des agriculteurs, pour favoriser la modernisation des exploitations et pour accompagner l’exode rural.
Toutefois, on comprend très facilement que la PAC soit critiquée car elle a eu des effets néfastes directement observables. La production agricole européenne a dépassé les besoins des consommateurs, ce qui a entraîné une baisse des prix causant un appauvrissement des agriculteurs à travers toute l’Europe. La PAC n’a pas toujours été respectueuse de l’environnement et s’est parfois difficilement articulée avec les revendications du reste du monde et avec les règles contraignantes de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC).
La Commission européenne a essayé de résoudre les problèmes de la PAC en la soumettant à des réformes successives. La première, en 1992, a instauré une baisse des prix des productions principales dans l’UE, tout en la compensant par des aides fixes. En 1999, le fonds européen d’orientation et de garantie agricoles (FEOGA), fonds qui permettait l’attribution des aides aux agriculteurs, a été scindé pour créer le fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). Pour cela, on a créé un deuxième pilier dans la PAC dont la gestion a été confiée aux États membres, afin de mieux faire face aux diversités régionales. En 2003, la Commission européenne instaure un paiement unique lié à la taille de l’exploitation que les agriculteurs ne touchent que selon le principe de conditionnalité : ils doivent respecter de nombreux règlements et directives communautaires, ce qui entraîne une charge administrative supplémentaire.
La programmation 2014-2020 : le verdissement de la PAC
L’un des grands reproches faits à la PAC est son effet néfaste sur l’environnement avec notamment l’usage de pesticides, l’épuisement des sols qu’on ne laisse pas reposer. En 2013, lors de l’élaboration de la programmation pour 2014-2020, la Commission européenne a souhaité envoyer un message clair : initier un « verdissement » de la PAC, afin qu’elle soit plus respectueuse de l’environnement, mais aussi qu’elle permette une agriculture durable. Cette programmation se divise en quatre textes – paiements directs ; développement rural ; organisation commune de marché ; financement, gestion et suivi – qui répondent aussi à la préoccupation de prendre en compte les diversités régionales en laissant une marge de manœuvre plus importante aux États membres. Le budget de la PAC pour ce cycle septennal est de 362 milliards d’euros.
Le principal progrès pour le verdissement de la PAC est l’obligation de lier 30% des aides directes que touchent les agriculteurs européens au respect de trois pratiques agro-environnementales : la diversification des cultures – les productions ne puisent pas toutes les mêmes choses dans les terres, ce qui assure une durabilité des ressources de nos sols –, le maintien de prairies permanentes – des surfaces où l’herbe prédomine depuis plus de cinq ans – et la préservation de 5% de « surfaces d’intérêt écologique » – des prairies pérennes par exemple qui rendent service à l’écosystème.
Tous les agriculteurs européens peuvent toucher ce « paiement vert » puisqu’il est découplé, ce qui signifie qu’il ne dépend pas du type de production. Les agriculteurs qui ne respecteraient pas ces mesures de verdissement de la PAC s’exposent à des amendes. Cependant, toutes les propositions de la Commission européenne n’ont pas été retenues par les États dans le texte final de cette programmation septennale, à la grande la déception des associations agricoles et de certaines ONG.
Il est désormais temps d’aider à moderniser la PAC
Les contraintes budgétaires que connaît déjà la PAC depuis sa création et la baisse du budget qui lui est alloué au fil des cycles de programmation successifs risquent d’être encore aggravées par la sortie prochaine du Royaume-Uni de l’UE : le budget européen sera amputé de 10 milliards d’euros ! La Commission européenne se doit de faire plus pour surmonter au moins deux défis : la diversité engendrée par l’élargissement de 2004 qui a fait entrer dans l’UE des pays aux coûts de production inférieurs, et la concurrence du reste du monde au sein de l’OMC qui impose des règles contraignantes.
La Fondation Robert Schuman a donc proposé en février 2017 un policy brief qui appelle à redonner du sens à la politique agricole commune en proposant des voies d’amélioration. Elle insiste sur l’importance de se concentrer sur des incitations financières plutôt que sur des réglementations qui se sont multipliées ces dernières décennies et rendent les démarches très complexes pour les agriculteurs. Elle propose aussi de s’appuyer davantage sur le principe de subsidiarité qui permettrait la prise en compte des diversités au niveau local et entre les exploitations.
La Commission européenne reconnaît que la réforme de 2013 ne va pas assez loin et qu’elle n’intègre pas assez de nouvelles possibilités ouvertes dans certains domaines, comme par exemple l’économie circulaire et l’économie numérique. Elle a donc décidé de lancer des consultations publiques sur la simplification et la modernisation de la PAC « afin d’optimiser la contribution de celle-ci aux dix priorités de la Commission et aux objectifs de développement durable (ODD) ». Tout le monde a donc pu remplir jusqu’au 2 mai dernier un questionnaire, qui couplé à une analyse d’impact permettra à la Commission d’évaluer les besoins en modernisation de la PAC. Rendez-vous en juillet pour la présentation par la Commission des résultats de cette consultation !
